Lunes, 17 diciembre 2018
Consultoría

Tratamiento de China como una economía de mercado

Con motivo de los resultados de la negociación derivada del ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) se establecieron una diversidad de compromisos comerciales, tanto para dicho país como para los demás miembros de la mencionada organización. Uno de ellos está relacionado con las investigaciones en materia de prácticas desleales de comercio internacional (PDCI), concretamente con respecto al tratamiento de China como un país de economía de mercado en el plazo de 15 años contado a partir de su ingreso en 2001.

El proceso de negociación de China para ingresar a la OMC inició con la solicitud presentada por dicho país el 10 de julio de 1986. A partir de lo cual, el Consejo General mediante reunión celebrada el 4 de marzo de 1987, autorizó la creación de un Grupo de Trabajo integrado por diversos países, entre ellos, Suiza, Estados Unidos y Unión Europea, para efecto de conocer el avance de las negociaciones. Dicho grupo se reunió más de una veintena de ocasiones. El proceso concluyó en 2001 y con motivo de la Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Ronda Doha) del 9 al 13 de noviembre de ese año. El ingreso de China y de Taipei Chino, también conocido como Taiwán, se llevó a cabo el 11 de noviembre de 2001. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo XIV.1 del Acuerdo de Marrakech: “… Toda aceptación posterior a la entrada en vigor del presente Acuerdo surtirá efecto el 30º día siguiente a la fecha de la aceptación”. Así, formalmente China ingresó a la OMC el 11 de diciembre de dicho año.

Los documentos relevantes derivados de la referida negociación comprenden el Informe del Grupo de Trabajo (documento con nomenclatura WT/ACC/CHN/49 del 1 de octubre de 2001) y el Protocolo de Adhesión de China a la OMC (PACH, documento con nomenclatura WT/L/432 del 23 de noviembre de 2001[1]). Así, en este último se encuentran los compromisos de China y de algunos países. Destacan entre dichos compromisos:

  1. i) El establecimiento de un mecanismo de salvaguardia de transición con motivo del incremento de exportaciones de cierto producto chino a un determinado país.[2] Dicho mecanismo estuvo vigente por un período de 12 años,[3] es decir hasta el 11 de diciembre de 2013. Sin embargo, en el caso de México, a pesar de contar con reglas especiales para la tramitación del procedimiento correspondiente, nunca se llevó a cabo algún procedimiento y tampoco se estableció una medida de salvaguardia de ese tipo.
  2. ii) De conformidad con el punto 17 del PACH, denominado Reservas de los Miembros de la OMC, diversos países, como Argentina, Comunidades Europeas, Eslovaquia, Hungría, México, Polonia y Turquía, asumieron compromisos[4] y reservas con respecto a las medidas adoptadas en el pasado con respecto a las importaciones de productos chinos. En particular, México había aplicado de 1986 a 2001 una gran cantidad de cuotas compensatorias que en un principio abarcó mercancías clasificadas en más de 3,000 fracciones arancelarias y para 2001 comprendían productos de alrededor de 17 categorías, clasificados en poco más de 1,000 fracciones arancelarias. En relación con lo anterior, México se comprometió a revisar las cuotas compensatorias en un período de seis años, para determinar si éstas deberían continuar, eliminarse, modificarse o reducir la cobertura de productos incluidos en la aplicación de las mencionadas cuotas. Dicho período concluyó el 11 de diciembre de 2007. Durante ese tiempo, China se comprometió a no impugnar los términos y condiciones de las cuotas compensatorias y, por tanto, a no recurrir al mecanismo de solución de diferencias de la OMC.[5]

iii)   Tratamiento de China en las investigaciones antidumping y sobre subvenciones, objeto principal de este artículo y por tanto desarrollaremos a mayor profundidad.

A pesar de que no hay nada previsto en el artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (AGAAC o GATT por sus siglas en inglés) y tampoco en el Acuerdo derivado de dicho artículo, comúnmente conocido Acuerdo Antidumping, respecto de la clasificación de países en cuanto a su economía, es decir, en clasificarlos como de mercado o de no mercado y las reglas en su caso que deban seguirse para las investigaciones de PDCI en uno u otro caso.

Muchos países, entre ellos México, dan el tratamiento de países de no mercado a aquellos países pertenecientes al bloque socialista, es decir, a quienes cuentan con una economía centralmente planificada; incluso dicho tratamiento se ha aplicado a aquellos países que se han declarado como economías en transición o a aquellos cuya autodenominación alude a una economía de mercado dirigida.

Lo anterior en razón de que los precios de las mercancías en dichos países se encuentran distorsionados a partir del otorgamiento de subvenciones, subsidios o políticas de gobierno, las cuales alientan la producción de determinadas mercancías. En consecuencia, otorgan condiciones más favorables que aquéllas en las cuales se encuentra la fabricación de esas mismas mercancías en otros países.

De este modo en el punto 15 del PACH se incluyó un apartado referente a la forma y términos en los que debía realizarse la Comparabilidad de los precios para determinar la existencia de subvenciones o de dumping. El inciso c) del mencionado Protocolo impuso la obligación para los miembros de la OMC de notificar las metodologías empleadas en la comparación de los precios internos o costos de China.

Al respecto, en relación con las economías centralmente planificadas, México en su legislación cuenta con lo establecido en los artículos 33 Ley de Comercio Exterior y 48 de su Reglamento (RLCE), donde este último establecía de manera muy escueta, lo que debía entenderse por dichas economías. Sobre el particular indicaba, son:

… aquellas en las que las empresas son en su mayoría, total o parcialmente, propiedad del Estado, y donde los criterios de operación de las mismas, en lo relativo a precios, producción, programas de inversión y niveles de empleo, entre otros, se encuentran bajo control directo del gobierno.

En el punto 15 inciso a) del PACH se dispuso que para determinar la comparabilidad de precios, la autoridad investigadora del miembro de la OMC importador utilizará, o bien los precios o los costos en China, o una metodología que no se base en una comparación estricta con dichos precios o costos, sobre las bases siguientes:

  • si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios;

Con base en el texto anterior y derivado de los avances en las negociaciones entre los gobiernos chino y mexicano, México resolvió modificar el mencionado artículo 48 del RLCE, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 2000, para establecer de manera más clara y precisa, cuáles son los criterios para determinar si se trata de una economía centralmente planificada y para señalar, cuáles son los criterios que deben cumplirse para determinar si una economía es de mercado o bien un sector o industria en particular.

Artículo 48. Para los efectos del artículo 33 de la Ley, se entenderá por economías centralmente planificadas … A fin de determinar si una economía es de mercado, se tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: que la moneda del país extranjero bajo investigación sea convertible de manera generalizada en los mercados internacionales de divisas; que los salarios de ese país extranjero se establezcan mediante libre negociación entre trabajadores y patrones; que las decisiones del sector o industria bajo investigación sobre precios, costos y abastecimiento de insumos, incluidas las materias primas, tecnología, producción, ventas e inversión, se adopten en respuesta a las señales de mercado y sin interferencias significativas del Estado; que la industria bajo investigación posea exclusivamente un juego de libros de registro contable que se utilizan para todos los efectos y que son auditados conforme a criterios de contabilidad generalmente aceptados; que los costos de producción y situación financiera del sector o industria bajo investigación no sufren distorsiones en relación la depreciación de activos, deudas incobrables, comercio de trueque y pagos de compensación de deudas, u otros factores que se consideren pertinentes.

Así, un determinado productor chino sometido a una investigación en materia de PDCI podía presentar información y pruebas para demostrar que el sector o rama de producción en la cual se encuentra la mercancía investigada, cumplía con criterios suficientes para ser considerada como economía de mercado.

Al respecto, la participación del gobierno chino, así como de productores y exportadores chinos en las investigaciones realizadas en México en materia de PDCI, antes del ingreso de China a la OMC fue nulo; y a partir de su ingreso la participación ha sido reducida, es decir, no se ha presentado información y pruebas suficientes para que el Gobierno de México haya tomado la decisión de otorgar el trato de economía de mercado a China o a algún sector o rama de producción nacional determinado.

Como consecuencia de lo anterior, México al igual que muchos otros países que han realizado investigaciones de PDCI respecto de la importación de determinados productos chinos, han aplicado la metodología referida en el punto 15.a) romanitos ii), el cual establece:

  • el Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen en la rama de producción que produce el producto similar las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto.

En el caso de México, se trata de una metodología en la cual se utilizan los precios de las mercancías provenientes de un país sustituto, el cual califique como de economía de mercado, a fin de que dichos precios no estén distorsionados por las políticas, prácticas o regulaciones aplicadas en un país centralmente planificado o en transición, como China.

En razón de lo anterior, la práctica que venían aplicando las autoridades de los países miembros de la OMC, antes del ingreso de China a dicha organización, podría ser como ilegal, en tanto que no está prevista, como lo indicamos anteriormente, ni el artículo VI del GATT y tampoco en el Acuerdo Antidumping. En consecuencia, el punto 15 inciso a) estableció compromisos en relación con dicha práctica.

Ahora bien, en relación con la vigencia de los términos y condiciones pactados en el PACH, el punto 15 inciso d) estableció lo siguiente:

  • d) Una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado, se dejarán sin efecto las disposiciones del apartado a) siempre que la legislación nacional del Miembro importador contenga criterios de economía de mercado en la fecha de la adhesión. En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión.  Además, en caso de que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado, dejarán de aplicarse a esa rama de producción o sector las disposiciones del apartado a) referentes a las economías que no son de mercado. [Énfasis añadido]

El plazo de quince años contado a partir del ingreso de China a la OMC, concluye el 11 de diciembre de 2016. De este modo, hay quienes se pronuncian en el sentido de que a partir de esa fecha, todos los países, incluido México, al realizar investigaciones en materia de PDCI deberán tomar en cuenta los precios o costos de fabricación de China. Es decir, lo anterior significa darle a China el tratamiento de economía de mercado. A pesar de que existan importantes dudas de que los sectores productivos, agrícolas e industriales de China, puedan cumplir con los criterios descritos en el artículo 48 del RLCE antes citados.

Una segunda interpretación, frente a la derogación del punto 15 inciso a) romanitos ii es que ahora corresponde a los solicitantes de una investigación por PDCI demostrar que la economía china o el sector o rama de producción nacional a la que corresponda la(s) mercancía(s) investigada(s) permanecen condiciones que le impide ser considerada como una economía de mercado. Con base en dicha interpretación, de no demostrarse lo anterior, la autoridad en su investigación estaría obligada a utilizar los precios o costos de producción de China.

Sin embargo, una tercera interpretación o postura, contraria a las anteriores, deriva de la tercera oración del punto 15 inciso d) del PACH, según la cual, se mantiene el hecho de que los productores pertenecientes a un sector determinado, o bien el gobierno chino, demuestren la prevalencia en ese sector de condiciones de economía de mercado, para efectos de ya no aplicar lo establecido en el inciso a) romanito ii) del punto 15, anteriormente transcrito, es decir, la metodología sobre los precios y costos de un país sustituto con economía de mercado. Con esta interpretación se mantiene la carga de la prueba para el gobierno chino o para los exportadores, el demostrar que la economía china o un determinado sector cuenta con las condiciones suficientes para ser considerado como una economía de mercado. Para corroborar lo anterior se transcribe la parte conducente:

  • d) …En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión. Además, en caso de que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado, dejarán de aplicarse a esa rama de producción o sector las disposiciones del apartado a) referentes a las economías que no son de mercado. [Énfasis añadido]

Con la derogación del romanito ii, únicamente permanece el romanito i del inciso a), el cual señala:

  • si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios;

Con base en lo anterior y aplicando una interpretación exegética del inciso d) multicitado, lo razonable sería señalar lo siguiente. Si los negociadores del PACH hubieran deseado que de manera automática China adquiriera el estatus de economía de mercado, por el simple transcurso del tiempo (15 años), así lo hubieran establecido. Lo habrían hecho de manera clara y simple. Como ejemplo de lo anterior tenemos el vencimiento del plazo del mecanismo de salvaguardias en transición, en el cual en el punto 16.9 se dispuso únicamente lo siguiente: “9. La aplicación de la presente sección terminará 12 años después de la fecha de la adhesión”.

De lo anterior, resulta obvio, si los negociadores hubieran querido que China tuviera pase automático al tratamiento de economía de mercado, hubieran concluido el inciso d) con la segunda oración, omitiendo en consecuencia la tercera.

De este modo, el sentido de la tercera oración establece la condicionante o carga de la prueba, de acreditar que un sector determinado cumple con los requisitos necesarios para ser tratada como economía de mercado. De no hacerlo, da lugar a que las autoridades de los países miembros continúen aplicando la metodología de un país sustituto.

Otra lectura de lo anterior, es pensar que la tercera oración del inciso d) del punto 15 es repetitivo del inciso a), o busca insistir en mantener la misma posición sobre la carga de la prueba, en el sentido de forzosamente demostrar en las investigaciones en materia de PDCI que un determinado sector cumple con los criterios de una economía de mercado para efecto de utilizar los precios y costos en China.

Sin duda en los próximos meses tendremos más noticias sobre la posición del gobierno chino, así como el de la autoridad mexicana. Lo cual seguro se polarizará con la primera investigación que México o algún país miembro de la OMC realice después de diciembre de 2016 e involucre mercancías importadas de China.


[1]   Decisión de la Conferencia Ministerial del 10 de noviembre de 2001 respecto de la adhesión de la República Popular China a la OMC.

[2]   Descrito en el Protocolo de Adhesión de la República Popular China, punto 16, bajo el nombre de Mecanismo de salvaguardia de transición para productos específicos.

[3]   El punto 16.9 del Protocolo de Adhesión señala “9. La aplicación de la presente sección terminará 12 años después de la fecha de la adhesión”.

[4]   “Todas las prohibiciones, restricciones cuantitativas y demás medidas que mantengan los Miembros de la OMC contra las importaciones procedentes de China de manera incompatible con el Acuerdo sobre la OMC están enumeradas en el anexo 7.  Todas estas prohibiciones, restricciones cuantitativas y demás medidas serán eliminadas gradualmente o tratadas en conformidad con las condiciones y los plazos convenidos mutuamente que se detallan en dicho anexo”. [El subrayado es nuestro]

[5]   “…durante los seis años siguientes a la adhesión de China las medidas actuales de México citadas a continuación no se someterán a las disposiciones del Acuerdo sobre la OMC ni a las disposiciones sobre medidas antidumping de este Protocolo.