DEFINICIÓN DE LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES.

El 1 de junio del 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales (LZEE), con vigencia al día siguiente. Esta Ley tiene como objeto principal crear en México las Zonas Económicas Especiales (ZEE), con un régimen fiscal especial y a fin de impulsar el crecimiento económico sostenible y equilibrado de las regiones del país más pobres o marginadas del país, a través del fomento de la inversión, la productividad, la competitividad y el empleo. Al respecto, analizaremos algunas de las características más relevantes que regulan esta nueva figura jurídica, económica, fiscal y aduanera que se establece en México.

La LZEE define a dichas zonas como una área geográfica del territorio nacional, determinada en forma unitaria o por secciones, sujeta a un régimen especial (de excepción) en la cual se podrán realizar actividades de manufactura, procesamiento, transformación y almacenamiento de bienes; la prestación de servicios de soporte a dichas actividades y de otra índole, así como la introducción de mercancías nacionales, nacionalizadas y extranjeras para tales efectos.

Las ZEE podrán establecerse en alguna de las dos formas siguientes: Zona Unitaria, definida como un solo conjunto industrial delimitado geográficamente, el cual deberá ser desarrollado por un único Administrador Integral; y Zona de Secciones, determinada por varios conjuntos industriales ubicados en cualquier punto de la zona  y cada conjunto será desarrollado por un Administrador Integral.

Para la creación de una ZEE el Ejecutivo Federal deberá emitir el decreto declaratorio respectivo; una vez declarada una ZEE, el gobierno federal, los estados y los municipios en donde se ubique la ZEE, mediante Convenios de Coordinación con la participación de sectores privado y social, deberán implementar un Programa de Desarrollo para establecer políticas públicas y acciones, a fin de promover el desarrollo de dicha zona y sus Áreas de Influencia, con un enfoque integral y de largo plazo.

INCENTIVOS Y FACILIDADES.

Dentro de los principales incentivos que prevé la LZEE para las empresas inversionistas que se establezca en una ZEE y que operen el régimen aduanero de ZEE, será la de recibir beneficios fiscales, aduanales y financieros, así como facilidades administrativas e infraestructura competitiva, entre otras ventajas. Los beneficios otorgados a una ZEE tendrán como mínimo una duración de ocho años.

Beneficios fiscales.

En materia de contribuciones la LZEE destaca que el Ejecutivo Federal mediante decretos deberá establecer los beneficios fiscales que se consideren necesarios para impulsar el establecimiento y desarrollo de estas zonas; los beneficios serán temporales y, en su caso, el monto de la desgravación o descuentos de las contribuciones se otorgarán de manera decreciente en el tiempo. Los beneficios que se otorguen deberán incentivar la generación de empleos permanentes e inversiones productivas que impulsen el desarrollo económico de las ZEE y la creación de infraestructura.

En materia del impuesto al valor agregado (IVA) se aplicará una tasa del 0%, tanto a las mercancías que se introduzcan a dichas zonas como a los servicios que se aprovechen en las mismas; cuando los bienes se extraigan de las zonas para importarse al resto del país se deberá pagar el IVA correspondiente; si se extraen los bienes y se destinan al extranjero, tal operación no tendrá efecto alguno con respecto del IVA. La LZEE no establece que las empresas requieran de la certificación en materia de IVA e IEPS por parte del Servicio Administración Tributaria para tener el beneficio del No pago (crédito) del IVA en la introducción de bienes a las ZEE, toda que de la LZEE se desprende que el IVA no se paga en las ZEE.

En materia de Impuesto Sobre la Renta (ISR), la LZEE prevé que se establecerán beneficios con el fin de promover la inversión productiva, la formación de capital humano y la capacitación de los trabajadores, de forma que se impulse la generación de empleo de alto valor agregado y la elevación de las remuneraciones en dichas zonas.

El régimen aduanero de ZEE.

Se creará un nuevo régimen aduanero de Zonas Económicas Especiales para la introducción y extracción de mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas, con tasas diferidas y preferenciales del impuesto general de importación (IGI), al cual también se le incorporarán facilidades administrativas y aduaneras. Este régimen estará regulado en la Ley Aduanera y buscará impulsar el desarrollo, operación y funcionamiento de las ZEE.

SUJETOS.

Para entender el funcionamiento de las ZEE debemos señalar los sujetos que intervendrán tanto en la administración de una ZEE como en la operación del régimen aduanero de ZEE:

• Administrador Integral. Es una entidad paraestatal (del gobierno federal) quien deberá obtener una asignación para realizar la construcción, desarrollo, administración y mantenimiento de la ZEE, incluyendo los Servicios Asociados o, en su caso, la tramitación de éstos ante las instancias correspondientes.
• Inversionistas. Es cualquier empresa con capital nacional o extranjero que podrá ser autorizada para realizar actividades productivas o económicas en una ZEE, es decir, es la empresa que podrá operar el régimen aduanero de ZEE.
• Autoridad. Es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como las autoridades aduaneras a las cuales se le confieran atribuciones en la legislación secundaria o complementaria.

Por otro lado, se destacan dos órganos cuya función es coordinar y dar seguimiento a la operación de las ZEE:

• Comisión Intersecretarial. Es de carácter colegiado y presidida por la SHCP, su objeto es coordinar a las dependencias y entidades paraestatales competentes en la planeación, establecimiento y operación de las zonas.
• Consejo Técnico. Es un órgano multidisciplinario integrado por representantes de los sectores privado y social, cuyo objeto es dar seguimiento permanente a la operación de la ZEE y sus efectos en el Área de Influencia; también fungirá como una instancia intermedia entre la SHCP y el Administrador Integral, así como para evaluar su desempeño y coadyuvar para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la zona.

ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Para el establecimiento de una ZEE se requiere que la SHCP emita determinados actos jurídicos-administrativos a los sujetos interesados que deseen realizar actividades relacionadas con dichas zonas; dentro de esto actos se destacan los siguientes:

• Permiso. Es el acto administrativo mediante el cual la SHCP otorga hasta por un plazo de 40 años prorrogables a una sociedad mercantil, constituida conforme a la legislación mexicana, el derecho a construir, desarrollar, administrar y mantener una ZEE, en calidad de permisionario.
• Autorización. Es el acto administrativo mediante el cual SHCP otorga a una empresa Inversionista el derecho a realizar actividades económicas productivas en la zona respectiva, es decir, se trata del operador del régimen aduanero de ZEE.
• Asignación. Es el acto jurídico mediante el cual la SHCP otorga, sin término de vigencia, exclusivamente a una entidad paraestatal el derecho a construir, desarrollar, administrar y mantener una ZEE, en calidad de asignatario.

ANTECEDENTES EN MÉXICO.

Debo señalar que el establecimiento de las ZEE en México no tiene parangón; si bien pudiera pensarse que las ZEE son una especie de “zonas francas” con las características apuntadas en el Convenio de Kyoto Revisado de la Organización Mundial de Aduanas (OMA); empero, se tienen antecedentes de figuras reguladas en el país que pudieran ser semejantes a las zonas francas, así como a las ZEE. En efecto, en México existieron las “zonas libres” y eran consideradas como una especie de zonas francas, ya que cuando existieron se causaban y cobraban aranceles reducidos o disminuidos y sólo se exigía el cumplimiento de ciertas regulaciones y restricciones no arancelarias a la importación. Estas zonas libres datan de un decreto expedido el 4 de abril de 1849, pero adquirieron una mayor relevancia y una reglamentación más moderna durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, cuando promulgó el Decreto para zonas libres publicado en el DOF el 3 de junio de 1939; con este Decreto se crearon las zonas libres de Baja California y Parcial de Sonora, Baja California Sur, Quintana Roo, Salina Cruz Oaxaca y la Zona libre de la Franja Fronteriza Sur. Los motivos que generaron la creación de estas zonas libres fueron sociales y económicos, además que en algunos casos como el de Baja California Sur y Quintana Roo, el propósito fue poblar dichas regiones que en su momento eran territorios muy atractivos y quizá fáciles de apoderarse por parte de las potencias extranjeras.

Por su parte, el Código Aduanero publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1951^[1], reguló en su Título XV los “Perímetros y las zonas libres”, por supuesto entre otras figuras. El principal beneficio de los perímetros y zonas libres consistía principalmente en que las mercancías que se introdujeran a dichos lugares quedaban exceptuadas del pago de impuestos de importación, siempre que no fueran similares a las de producción nacional y que “concurrieran” a los mismos. Igualmente, la Secretaría de Hacienda quedaba facultada para determinar, por medio de disposiciones de carácter general y previa opinión de la Secretaría de Economía, las mercancías que eran gravadas, así como para aumentar o disminuir el número de ellas.^[2] De igual manera, quedaban exceptuadas del pago de impuestos de exportación las mercancías nacionales que se exportaran a los perímetros o zonas libres, siempre que se hubieran producido dentro de los mismos, o elaborado o transformado en ellos mediante procedimientos de carácter industrial. No gozaban de esta exención las mercancías que por conveniencia par a la economía del país se estimara necesario gravar.^[3]

Posteriormente, el Capítulo Segundo del Título Quinto de la Ley Aduanera de 1981^[4] vigente hasta 1996, reguló las zonas libres y desarrollos portuarios. Esta Ley en su artículo 107 establecía que las mercancías podrían introducirse a las zonas libres sin el pago de impuestos a la importación.  En efecto, el artículo 115 de esta Ley, entre otras facultades, autorizaba al Ejecutivo Federal para establecer o suprimir zonas libres y desarrollos portuarios y señalar sus límites. Estas facultades, desaparecieron y se estableció en la fracción IV del artículo 143 de Ley Aduanera de 1996 la facultad del Ejecutivo Federal para “establecer o suprimir regiones fronterizas”. De esta forma, las zonas libres cambiaron su esquema a las de “región o franja fronterizas” mediante decretos que hasta la fecha han sido prorrogados con mínimos cambios.

Por otro lado, la situación arancelaria que presentaba el país hasta antes de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994 indicaba que el 98% del total de las fracciones arancelarias de importación se encontraban gravadas, mientras que el 2% restante se encontraba exento, esto es, libre de impuestos. Con esto, la sensibilidad de un beneficio fiscal se hizo evidente para el sector comercial de todo el territorio en México, pero no así para las zonas libres, ya que al entrar en vigor el TLCAN aproximadamente la mitad de las fracciones que conformaban la tarifa general de importación se desgravaron en forma inmediata y la parte restante se desgravó en un plazo de diez años. Así, a partir del 1º de enero de 1994 aproximadamente el 47.8% del total de las fracciones arancelarias de importación, equivalente a 5,640 fracciones de productos originarios no pagarían impuestos de importación y por lo tanto, la exclusividad de las zonas libres en México perdía razón de ser al pretender incorporarlas comercialmente y fiscalmente a una zona libre de toda América del Norte; mientras que Estados Unidos conservaría sus zonas francas, como las  Foreign Trade Zone (FTZ).

El régimen jurídico de las zonas libres en México fue modificado en 2002, mediante el Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la Región Fronteriza y la Franja Fronteriza Norte, publicado en el DOF del 31 de diciembre de 2002.^[5] Este esquema continúa vigente al amparo del “Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte”, publicado en el DOF el 24 de diciembre de 2008 y sus posteriores modificaciones siendo la más reciente la publicada en el DOF del 26 de diciembre de 2013.

Finalmente cabe hacer la pregunta: ¿Las ZEE tendrán la naturaleza de una “Zona Franca” o de una “Zona Libre”?

[1] En vigor a partir del 1º de abril de 1952 y hasta el 30 de junio de 1982.

[2] Artículo 654 del Código Aduanero.

[3] Artículo 660 del Código Aduanero.

[4] Publicada en el DOF el 30 de diciembre de 1981, en vigor el 1o. de julio de 1982.

[5] Véase: el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la franja fronteriza norte del país”; el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la región fronteriza” y el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para la industria, construcción, pesca y talleres de reparación y mantenimiento ubicados en la región fronteriza”, publicados en el DOF el 31 de diciembre de 1998, así como sus modificaciones posteriores.

Escrito por: Dr. en Der. Pedro Trejo Vargas